江西省林權(quán)制度改革搞得轟轟烈烈,卓有成效,受到國家林業(yè)局的高度重視,在全國引起很大反響。今年8月,國家林業(yè)局將在江西召開集體林權(quán)制度改革現(xiàn)場會,繼而在全國推廣福建、江西等地的改革經(jīng)驗。為了配合這次會議的召開,前不久,本報特派記者組到江西進行了深入采訪。今特辟《走江西看林改》專欄,對江西省林權(quán)制度改革作全面報道,請予關(guān)注。
江西省于2004年9月在7個縣(市)進行了以完善集體林林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度為重點的改革試點,然后在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上于2005年4月開始在全省全面推開。截至目前,以明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心的改革主體已近尾聲。全省集體林地總面積的85%以上已通過改革明晰產(chǎn)權(quán),分山到戶率達80%以上。林改使林農(nóng)們收入有了較大幅度的增加,各種生產(chǎn)要素開始向林業(yè)流動,林業(yè)發(fā)展大提速,呈現(xiàn)出山{TodayHot}定權(quán)、樹定根、人定心的大好局面。實踐證明,江西林權(quán)制度改革深得民心,煥發(fā)了巨大活力。
江西省是我國南方的重點林業(yè)省,其2/3的國土面積是山區(qū),2/3的人口在山區(qū)農(nóng)村,2/3的縣是重點林業(yè)縣。全省國土總面積2.5億畝,其中林業(yè)用地面積1.59億畝,占國土總面積的63.7%?；盍⒛拘罘e量3.5億立方米,森林覆蓋率60.05%,列全國第二位。在江西的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中,林業(yè)、林區(qū)的發(fā)展具有極其重要的地位。
改革開放以來,江西的林業(yè)建設(shè)取得了長足的進步,但林業(yè)體制的深層次矛盾也日益顯現(xiàn),林業(yè)發(fā)展滯后的問題日益突出。主要表現(xiàn)是機制不活、體制不順、活力不足。2003年,江西林業(yè)總產(chǎn)值220億元,占全省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的26.1%,豐富的山林資源沒有發(fā)揮出應(yīng)有的效益。
林業(yè)效益不高的根本原因,是林業(yè)體制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。特別是占江西全省林地面積85%的集體山林,存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)利責(zé)任不明、經(jīng)營機制不活、利益分配失調(diào)、林農(nóng)負(fù)擔(dān)過重等問題,廣大林農(nóng)沒有經(jīng)營林業(yè)的主體地位和發(fā)展林業(yè)的主動性、積極性。
林地林木的產(chǎn)權(quán)不明晰,林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位沒有真正確立,林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)得不到有效保障,林農(nóng)普遍缺乏經(jīng){HotTag}營林業(yè)的積極性,嚴(yán)重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展
新中國成立以來,江西省林業(yè)體制和林權(quán)制度先后經(jīng)歷了4次重大變革。第一次是1950年的土地改革,政府把大部分山地分給了農(nóng)民。第二次是1953年至1956年建立初級農(nóng)業(yè)合作社,農(nóng)民把林地和山林折價入社,由合作社統(tǒng)一經(jīng)營。第三次是20世紀(jì)50年代后期建立1農(nóng)業(yè)合作社和人民公社,并延續(xù)到70年代末,林地、林木的權(quán)屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆w所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。第四次是1981年開始的林業(yè)“三定”,劃定了自留山和責(zé)任山。
林業(yè)“三定”在一定程度上使農(nóng)戶有了林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。但是,囿于當(dāng)時的社會歷史條件,“三定”工作存在著許多問題。一是山林分割零碎,普遍存在“一山多主、一主多山”的現(xiàn)象。二是山證不符、面積不實、界線不清,引起山林糾紛不斷。此后20多年的變遷,有不少林木、林地發(fā)生了流轉(zhuǎn),但沒有及時變更權(quán)屬登記。三是林農(nóng)的自主經(jīng)營權(quán)受到限制。林木采伐政策不活,管得過死。林木壟斷經(jīng)營,林農(nóng)對林木、林地資源實際上沒有處置權(quán)。四是有很大一部分山林由集體統(tǒng)一經(jīng)營,林農(nóng)得不到利益。2004年江西全省集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地為5068萬畝,占絕大多數(shù)。
所有這些問題,實質(zhì)上是林業(yè)林地林木的產(chǎn)權(quán)不明晰,林農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位沒有真正確立,林農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)和經(jīng)營收益權(quán)得不到有效保障,從而致使林農(nóng)普遍缺乏經(jīng)營林業(yè)的積極性,嚴(yán)重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,形勢發(fā)展要求必須深化以林權(quán)制度改革為核心的林業(yè)體制改革。
由于體制不順造成的林木稅費負(fù)擔(dān)過重,從根本上扼殺了林農(nóng)的生產(chǎn)積極性
黨和國家對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題高度重視,相繼出臺了許多充分體現(xiàn)“多予少取放活”的方針政策,最大限度地讓利于民,增加農(nóng)民收入。由于徹底取消了農(nóng)業(yè)稅,2004年起又實行了種糧“直補”,現(xiàn)在種糧農(nóng)民不但沒有各種稅費負(fù)擔(dān),還可以獲得種糧補助。但這兩項政策沒有惠及林農(nóng)。相比之下山區(qū)林農(nóng)由于山多田少,負(fù)擔(dān)不但沒有減輕,反而由于購買口糧等原因有所加重。
林改以前,江西的林業(yè)稅費中育林基金占較大的比例。全省范圍內(nèi)育林基金征收基價不統(tǒng)一,基價普遍過高,征收基價脫離木材實際零售價。以某縣杉木為例,林改前每立方米零售價僅為205元,而育林基金征收基價為550元,征收基價超出零售價的一倍多,與實際大相徑庭,加重了林農(nóng)的負(fù)擔(dān)。
除了育林基金以外,江西省各地還有許多其他的收費項目,主要包括:農(nóng)林特產(chǎn)稅、增值稅、所得稅、維簡費、林業(yè)建設(shè)保護費、森工行業(yè)管理費、護林防火費、植物檢疫費、森林資源更新費,縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村出臺的森工企業(yè)養(yǎng)老保險金、遺屬補助、提取利潤、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理費、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村提留、山價款,等等。收費項目之多,收費比例之高,駭人聽聞。全省平均各項林業(yè)稅費征收比例接近50%,部分產(chǎn)材縣甚至高達70%。沒有任何一個行業(yè)、任何一個產(chǎn)品的稅費高到這樣的程度。在這些收費項目中,市縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村組的收費都屬于越權(quán)出臺的亂收費項目。
過高的稅費使林農(nóng)負(fù)擔(dān)沉重,林業(yè)生產(chǎn)無利可圖,制約了林農(nóng)收入水平的提高,影響林農(nóng)營造林的積極性。廣大林農(nóng)迫切期盼中央的惠農(nóng)政策之光普照到廣大的林區(qū)和林農(nóng),深化包括減輕林業(yè)稅費內(nèi)容在內(nèi)的林業(yè)體制改革勢在必行。
深化林業(yè)體制改革也是推進林業(yè)部門轉(zhuǎn)變職能,提高經(jīng)營管理水平,促進林業(yè)又快又好發(fā)展的客觀要求
林業(yè)部門長期以來沒有擺脫計劃經(jīng)濟的影響,隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,各種矛盾和問題日益顯現(xiàn)。一是人員包袱沉重。江西全省林業(yè)系統(tǒng)15.4萬人中,全額撥款人員1.1萬人,占9.2%;差額撥款0.9萬人,占7.4%;自收自支人員占83.4%。林業(yè)規(guī)費如此之多,主要原因就是要靠收取規(guī)費來養(yǎng)人。二是林業(yè)債務(wù)沉重。江西全省林業(yè)系統(tǒng)負(fù)債34.9億元,人均負(fù)債2.26萬元。三是管理職能錯位。林改前,由于林業(yè)行政事業(yè)經(jīng)費沒有落實,林業(yè)部門是“企業(yè)管理、自負(fù)盈虧性質(zhì)”的行政單位,只能通過管理收費來增加收入、維持運作,林業(yè)管理往往成為“收費”和“罰款”,其本身應(yīng)該履行的服務(wù)職能難以發(fā)揮。顯然,在新的歷史條件下,江西林業(yè)要想步入又快又好的發(fā)展軌道,林業(yè)部門要想轉(zhuǎn)變其職能,改善管理,提高效率,更好地發(fā)揮作用,突破口只能是深化林業(yè)體制改革。