在“中國能源法律法規(guī)框架體系”的課題報(bào)告中，專家組對于《能源法》已經(jīng)有了清晰的定位和構(gòu)架。
“我們專門為起草組專家在國家能源辦安排了辦公室?！比涨?，能源法起草小組在小范圍內(nèi)征求全國政協(xié)委員意見時(shí)，國家能源辦副主任徐錠明如是表示，并稱這種做法在近期國家立法中實(shí)數(shù)罕見。
2006年1月24日，由國家能源辦、國家發(fā)改委、國務(wù)院法制辦和中編辦等15家中央單位組成起草小組，標(biāo)志著《能源法》起草正式啟動(dòng)；3月22日，由能源、經(jīng)濟(jì)、法律、公共管理領(lǐng)域的16名專家（主要成員來源于中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)）組成的起草專家組成立。
而實(shí)際上，早在2005年3月，國家發(fā)改委能源局正式委托中國法學(xué)會(huì)能源法研究會(huì)開展“中國能源法律法規(guī)框架體系”課題研究，課題總{TodayHot}負(fù)責(zé)人為徐錠明。此課題研究成果將直接為起草《能源法》提供借鑒。
課題組第一階段（《美國新的能源政策法及對制定我國能源法的建議》）報(bào)告，已于去年9月國務(wù)院辦公廳以《專報(bào)信息》形式報(bào)送了國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)。
經(jīng)過一年，課題組在對我國能源立法和法律體系的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理和分析的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)階段（21世紀(jì)前15－20年）我國能源法律體系的框架設(shè)想，并提出立法規(guī)劃的具體時(shí)間表。
目前該報(bào)告正在廣泛征求意見中，經(jīng)過修改后不久將上報(bào)國務(wù)院。
“一梁七柱多支撐”
“能源的供需緊張和一系列能源問題的存在，與我國能源法律法規(guī)不完善、不健全及配套法律不協(xié)調(diào)等密切相關(guān)?！币匀~榮泗為代表的16位起草小組專家，通過梳理現(xiàn)有的大量能源法律法規(guī)得出如是結(jié)論。
在此判斷下，課題組用通俗的語言勾勒出中國能源法律體系的藍(lán)圖：“一梁七柱多支撐，三層架構(gòu)快搭建。”即加快建立起“一個(gè)頂梁”（能源基本法為統(tǒng)領(lǐng)），“七個(gè)柱子”（7個(gè)能源專門法子體系），“眾多支撐”（48個(gè)配套行政法規(guī)）的能源法律體系框架。
課題組為三層面的能源法律設(shè)定了具體制定要求，并提出規(guī)劃時(shí)間表。
首先，為第一層面的能源基本法（或《能源法通則》）定位。
關(guān)于能源基本法立法宗旨和定位，盡管能源法起草小組還在廣泛征求意見，但課題組對此已有大致想法。“是能源法領(lǐng)域內(nèi)的憲法性法律?！奔?，能源基本法要統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各個(gè)單行能源法律、法規(guī)，范圍涵{HotTag}蓋能源法律的一切基本方面。
第二，以煤炭法、電力法、石油天然氣法、原子能法、節(jié)約能源法、可再生能源法、能源公用事業(yè)法為“七個(gè)柱子”，撐起能源法律體系的“大廈”。
這七個(gè)柱子中，煤炭法、電力法、節(jié)約能源法屬于“修葺”類，石油天然氣法和原子能法則屬于重建類。
對于引人注意的、爭論最多的石油天然氣法，課題組討論過三種立法模式。一是石油、天然氣分別立法（美、英經(jīng)驗(yàn)）；二是油氣上下游領(lǐng)域分開立法（日、韓經(jīng)驗(yàn)）；三是油氣統(tǒng)一立法。
比較不同的油氣立法模式，盡管從發(fā)展的角度看，油氣分別立法是較為理想的方案，但是由于我國一直以來是采取油氣一體的模式對油氣進(jìn)行管理。因此，課題組傾向于采用油氣統(tǒng)一的立法模式。
同時(shí)，立法基本原則的建議為，通過立法，確立國家對石油資源的主權(quán)，確立政府對石油資源的行政管理權(quán)。并建議，爭取在2010年實(shí)施《石油天然氣法》。
最后，第三層面的能源行政法規(guī)，在課題組眼里是“在能源法體系中具有不可替代的作用?！币?yàn)?，一些具體的制度需要能源行政法規(guī)落實(shí)，而能源法的可操作性在很大程度上需靠其來實(shí)現(xiàn)。為此，課題組進(jìn)過總結(jié)梳理，建議在“十一五”期間，有48項(xiàng)能源行政法規(guī)需制定和頒布實(shí)施。
如2008年出臺(tái)《能源儲(chǔ)備條例》、《煤炭開發(fā)條例》、《電價(jià)條例》；2009年出臺(tái)《電力供應(yīng)與使用條例》、《石油地質(zhì)勘探損害補(bǔ)償辦法》；而《農(nóng)村電氣化條例》、《石油天然氣貿(mào)易管理?xiàng)l例》擬在2010年頒布。
《能源法》八大內(nèi)容
《能源法》作為統(tǒng)領(lǐng)、約束、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各個(gè)單行能源法律、法規(guī)，在整個(gè)能源法律體系中起到“憲法”作用，其地位自然非同一般。但到底怎么立、涉及哪些內(nèi)容，法律界一直在爭論，沒有得出一致的看法。
今年4月份，國家發(fā)改委和國家能源辦相繼發(fā)布通知，就《能源法》立法工作公開征求意見，時(shí)間從5月1日至12月1日的7個(gè)月，此舉被作為“開發(fā)立法”的創(chuàng)舉。
不過，在“中國能源法律法規(guī)框架體系”的課題報(bào)告中，專家組對于《能源法》已經(jīng)有了清晰的定位和構(gòu)架。
在他們看來，《能源法》應(yīng)該是涉及我國能源資源勘探、研究開發(fā)、生產(chǎn)運(yùn)輸、貿(mào)易消費(fèi)、利用節(jié)約、對外合作、能源戰(zhàn)略及安全等方面的一部綜合性法律。
“如此廣泛的領(lǐng)域，注定了這部被作為基本法的《能源法》，只能規(guī)定一些原則性的方向，而具體的執(zhí)行則主要由能源專門法和配套的行政法規(guī)來承擔(dān)?！痹谝淮侮P(guān)于能源法的立法討論會(huì)上，有專家如此表示。
在課題報(bào)告中，專家們提出了《能源法》的框架結(jié)構(gòu)。他們將具體內(nèi)容確定為八部分，其中明確能源發(fā)展戰(zhàn)略、確定能源體制改革方向、確定能源優(yōu)先原則、優(yōu)化和量化能源結(jié)構(gòu)等四部分，主要涉及中國能源發(fā)展的基本問題；而保障能源安全、提高能源使用效率、鼓勵(lì)能源技術(shù)開發(fā)、確立執(zhí)法部門等四部分，則主要涉及《能源法》的實(shí)際操作。
“目前我國現(xiàn)行的能源法律行政色彩較重，難以全面反映我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的總體思想。”一位課題組專家稱，能源基本法就必然要對我國能源開發(fā)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)、步驟等進(jìn)行明確的規(guī)定。
而其中，“鼓勵(lì)競爭、打破壟斷”應(yīng)該成為一個(gè)重要的方向。
“鑒于能源問題對中國的極端重要性，必須明確哪些能源領(lǐng)域關(guān)系國家安全和經(jīng)濟(jì)命脈必須由國家控制，而哪些領(lǐng)域可以向市場開發(fā)，《能源法》當(dāng)中應(yīng)該有一個(gè)原則的規(guī)定?！敝袊茀f(xié)副主席、原電力部副部長陸延昌呼吁。
對此，課題組建議，破除能源壟斷應(yīng)當(dāng)在能源基本法中有相應(yīng)的表達(dá)。
能源安全也是立法的重點(diǎn)。課題組建議，“為保障能源供應(yīng)安全，能源基本法中可具體規(guī)定：在多國或多地區(qū)開展能源合作開發(fā)、在國外投資興建能源基地；建立能源儲(chǔ)備制度；積極推廣水煤漿代油技術(shù)；發(fā)展天然氣汽車和電動(dòng)汽車等。”
與此同時(shí)，為了應(yīng)對能源短缺的局面，課題報(bào)告建議，把“十一五”規(guī)劃中“2010年單位GDP比十五期末降低20％”寫入能源基本法中，并制定具體的規(guī)范性要求。
在最為敏感的能源法執(zhí)法部門方面，課題報(bào)告中并沒有直接回答。但有一條清晰的建議是，能源法應(yīng)規(guī)定能源的管理體制、能源主管部門的地位、職責(zé)權(quán)限、能源執(zhí)法程序以及與能源主管部門的配合。
“目前，我國缺失對能源的統(tǒng)一管理部門，與能源相關(guān)的管理，分散在發(fā)改委、國土部、水利部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、科技部、電監(jiān)會(huì)等部門。在這種管理體制下，難以出臺(tái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策措施?！闭n題組專家表示，應(yīng)該建立具有獨(dú)立性的能源執(zhí)法機(jī)構(gòu)。
課題組明確《能源法》的八個(gè)方向
一、明確能源發(fā)展戰(zhàn)略?！澳壳拔覈F(xiàn)行的能源法律行政色彩較重，難以全面反映我國能源發(fā)展戰(zhàn)略的總體思想。”一位課題組專家稱，能源基本法就必然要對我國能源開發(fā)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)、步驟等進(jìn)行明確的規(guī)定。
二、確立能源體制改革的方向?！肮膭?lì)競爭，打破壟斷?！闭n題組建議，這個(gè)意思應(yīng)當(dāng)在能源基本法中有相應(yīng)的表達(dá)，“因?yàn)槊绹?jīng)驗(yàn)值得借鑒”。2001年美國發(fā)生加州能源危機(jī)，很多人當(dāng)時(shí)都在討論是不是該把能源改革回復(fù)到壟斷。實(shí)際上美國的《能源政策法2005年》仍然繼續(xù)鼓勵(lì)電網(wǎng)開放，市場化運(yùn)作。
三、確立能源優(yōu)先原則。把“節(jié)能優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)政策作為能源基本法中的一項(xiàng)基本原則，并上升為法律規(guī)范。
四、優(yōu)化、量化能源結(jié)構(gòu)。從世界各國發(fā)展趨勢看，工業(yè)化國家無一例外均采用了以油、氣燃料為主的能源路線，逐步減少固體燃料（如煤）的比例，是世界各國促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化化，提高能源效率的必然選擇。因此，課題組建議，在參考其他發(fā)達(dá)國家能源標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，在立法中嘗試規(guī)定我國能源結(jié)構(gòu)的量化指標(biāo)，對媒、油、氣等能源給予一個(gè)優(yōu)化的發(fā)展比例要求。
五、為保障能源安全制定措施為保障能源供應(yīng)安全，能源基本法中可具體規(guī)定：從多國或多地區(qū)加快能源、合作開發(fā)、在國外投資興建能源基地；建立能源儲(chǔ)備制度；積極推廣水煤漿代油技術(shù)；發(fā)展天然氣汽車和電動(dòng)汽車等。
六、提高能效。課題報(bào)告建議，把“十一五”規(guī)劃中“2010年單位GDP比十五期末降低20％”寫入能源基本法中，并制定具體的規(guī)范性要求。
七、鼓勵(lì)能源技術(shù)開發(fā)?！澳茉纯萍紝?huì)化解世界性能源和環(huán)境問題。”徐錠明表示，能源法中應(yīng)制定有利于能源科技創(chuàng)新的內(nèi)容。為此，課題組建議，“逐年增加能源研究和技術(shù)開發(fā)的投入”及具體投入數(shù)額比例應(yīng)寫進(jìn)能源法。
八、確立能源法的執(zhí)法部門。目前，我國缺失對能源的統(tǒng)一管理部門，與能源相關(guān)的管理，分散在發(fā)改委、國土部、水利部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、科技部、電監(jiān)會(huì)等部門。在這種管理體制下，難以出臺(tái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策措施。
